陳雷：實行最嚴格的水資源管理制度
in 行業(yè)新聞 by 柯橋水務
實行最嚴格的水資源管理制度
水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基，解決好水資源問題事關“四個全面”戰(zhàn)略布局、事關中華民族永續(xù)發(fā)展、事關國家長治久安。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出，“實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，建設節(jié)水型社會。”這是黨中央在深刻把握我國基本國情水情和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，準確判斷“十三五”時期水資源嚴峻形勢的基礎上，按照創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，針對水資源管理工作提出的指導方針和總體要求。
一、實行最嚴格的水資源管理制度是重大而緊迫的戰(zhàn)略任務
黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視水資源問題，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的水治理新思路，推動水資源管理工作取得新的明顯成效。在制度建設方面，出臺最嚴格水資源管理制度和水污染防治行動計劃，水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”已基本覆蓋省市縣三級行政區(qū)域。在用水效率方面，開展了100個國家級節(jié)水型社會建設試點和200個省級試點，全國萬元工業(yè)增加值用水量由2010年的90立方米下降到62立方米，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2010年的0.50提高到0.53。在保障能力方面，著力加快172項節(jié)水供水重大水利工程建設，可新增城鄉(xiāng)供水能力800億立方米，新增農(nóng)業(yè)節(jié)水能力260億立方米，增加灌溉面積7800多萬畝。在生態(tài)保護方面，啟動105個水生態(tài)文明城市試點建設，年均治理水土流失面積5萬平方公里，黃河連續(xù)16年不斷流，塔里木河、石羊河等流域生態(tài)功能逐步得到恢復。但要看到，我國基本水情特殊、水資源供需矛盾突出、水生態(tài)環(huán)境容量有限，實行最嚴格的水資源管理制度，加強水資源節(jié)約保護，是一項長期而艱巨的戰(zhàn)略任務。
（一）實行最嚴格的水資源管理制度，是解決我國水資源短缺問題的根本途徑
我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，正常年份全國缺水量達500多億立方米，近2/3城市不同程度缺水。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，今后相當長時間內，水資源供需矛盾將更加突出。從根本上破解水資源短缺的瓶頸制約，必須實行最嚴格的水資源管理制度，全面建設節(jié)水型社會，以水資源的節(jié)約使用、可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
（二）實行最嚴格的水資源管理制度，是適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的迫切需要
水資源是經(jīng)濟發(fā)展的約束性、先導性、控制性要素。長期以來，我國用水方式比較粗放，水資源短缺和用水浪費并存，生態(tài)脆弱和開發(fā)過度并存，污染治理和超標排放并存。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，需要加快轉變高消費的發(fā)展方式，更加強調節(jié)約集約利用資源。適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，必須實行最嚴格的水資源管理制度，充分發(fā)揮水資源管理紅線的倒逼機制，推進產(chǎn)業(yè)結構調整和區(qū)域經(jīng)濟布局優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源和水環(huán)境承載能力相協(xié)調。
（三）實行最嚴格的水資源管理制度，是加快推進生態(tài)文明建設的重要舉措
水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要內涵和組成部分。當前，我國部分地區(qū)水資源開發(fā)已經(jīng)接近或超出水資源和水環(huán)境承載能力，引發(fā)河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲退化、地面沉降等生態(tài)問題。加快推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國，必須實行最嚴格的水資源管理制度，保障環(huán)境用水，維護河湖健康生命，為人民群眾提供良好的水環(huán)境。
（四）實行最嚴格的水資源管理制度，是國家水治理領域的深刻革命
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進和全球氣候變化影響加劇，未來我國面臨的水問題將更趨復雜，傳統(tǒng)的水利發(fā)展方式已經(jīng)難以適應新形勢、新任務和新要求。推進水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須實行最嚴格的水資源管理制度，加快實現(xiàn)從供水管理向需水管理轉變，從粗放用水方式向高效用水方式轉變，從過度開發(fā)水資源向主動保護水資源轉變，切實把綠色發(fā)展理念融入水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護各個領域。
二、實行最嚴格的水資源管理制度是艱巨而復雜的系統(tǒng)工程
實行最嚴格的水資源管理制度，必須全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實新時期水利工作方針，堅持綠色發(fā)展理念，樹立底線思維，以水資源節(jié)約、保護和配置為重點，加強用水需求管理，以水定產(chǎn)、以水定城，建設節(jié)水型社會，促進水資源節(jié)約集約循環(huán)利用，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
要堅持以下原則。一是尊重自然、人水和諧，促進人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相均衡。二是以人為本、改善民生，著力解決直接關系人民群眾生命安全、生活保障、生產(chǎn)發(fā)展、人居環(huán)境等方面問題。三是統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)治理，立足山水林田湖是一個生命共同體，系統(tǒng)解決水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災害問題。四是深化改革、創(chuàng)新驅動，健全水生態(tài)文明建設體制機制，增強水資源管理內生動力。五是依法治水、依法管水，完善適合我國國情和水情的水法治體系，把水資源管理全面納入法治軌道。
要重點做好以下工作。
（一）樹立底線思維，著力強化約束性指標管理
解決復雜的水資源問題，必須牢固樹立底線思維，實行水資源消耗總量和強度雙控行動，強化水資源管理“三條紅線”剛性約束。一是嚴控用水總量。加快推進江河水量分配，把相關控制指標落實到相應河段、湖泊、水庫和地下水源，到2020年，全國年用水總量控制在6700億立方米以內。建立水資源承載能力監(jiān)測預警機制，切實把水資源承載能力作為區(qū)域發(fā)展、城市建設和產(chǎn)業(yè)布局的重要條件，對超出紅線指標的地區(qū)實行區(qū)域限批。二是嚴管用水強度。加強用水定額和計劃管理，明確各行業(yè)節(jié)水要求，健全取水計量、水質監(jiān)測和供用耗排監(jiān)控體系，到2020年，萬元國內生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量較2015年分別降低25%、20%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。三是嚴格節(jié)水標準。健全節(jié)水技術標準體系，制定用水產(chǎn)品、重點用水行業(yè)、城市節(jié)水等方面的領跑者指標，開展水效領跑者行動，帶動全社會向領跑者學習。
（二）落實節(jié)水優(yōu)先，著力推進節(jié)水型社會建設
在觀念、意識、措施等各方面都把節(jié)水放在優(yōu)先位置，切實把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和生活生產(chǎn)全過程。一是突出節(jié)水強農(nóng)，積極發(fā)展東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效、華北節(jié)水壓采、南方節(jié)水減排等區(qū)域規(guī)模化高效節(jié)水灌溉，加快大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造。二是突出節(jié)水降耗，大力推廣工業(yè)水循環(huán)利用，普及節(jié)水工藝和技術，重點實施高耗水工業(yè)行業(yè)節(jié)水技術改造。三是突出節(jié)水控需，加強城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)改造，加快淘汰不符合節(jié)水標準的生活用水器具，大力發(fā)展低耗水、低排放現(xiàn)代服務業(yè)，推進高耗水服務業(yè)節(jié)水技術改造，全面開展節(jié)水型單位和居民小區(qū)建設。四是突出節(jié)流補源，把非常規(guī)水源納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置，加大雨洪資源以及海水、中水、礦井水、微咸水等非常規(guī)水源開發(fā)利用力度。五是突出節(jié)獎超罰，統(tǒng)籌考慮市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境保護要求、社會可承受能力等因素，加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，全面實行非居民用水超計劃、超定額累進加價制度，全面推行城鎮(zhèn)居民用水階梯水價制度，充分發(fā)揮水價在節(jié)水中的杠桿作用。
（三）堅持人水和諧，著力加強水生態(tài)保護
牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，統(tǒng)籌好水資源開發(fā)與保護關系，更加注重水生態(tài)保護。一是加強重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)保護，推進生態(tài)脆弱河流生態(tài)修復，加強水土流失防治，建設生態(tài)清潔小流域。二是開展退耕還濕、退養(yǎng)還灘，嚴格禁止擅自圍墾占用湖泊濕地、在河口和濱海濕地開展人工養(yǎng)殖，限期恢復已經(jīng)侵占的自然濕地等水源涵養(yǎng)空間，維護濕地生物多樣性。三是落實水域岸線用途管制制度，編制水域岸線利用與保護規(guī)劃，按照岸線功能屬性實行分區(qū)管理，嚴格限制建設項目占用自然岸線，構建合理的自然岸線格局。四是實施水污染防治行動計劃，全面落實全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃，建立聯(lián)合防污控污治污機制，強化從水源地到水龍頭的全過程監(jiān)管。五是嚴格地下水開發(fā)利用總量和水位雙控制，加強華北等地下水嚴重超采區(qū)綜合治理，逐步實現(xiàn)采補平衡，建設國家地下水監(jiān)測系統(tǒng)。六是綜合運用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程措施和非工程措施，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”；通過清淤疏浚、河塘整治等措施，打造河暢水清、岸綠景美的“美麗鄉(xiāng)村”。七是按照確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)的原則，集中力量加快建設一批全局性、戰(zhàn)略性節(jié)水供水重大水利工程，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅實水利支撐。
（四）科學謀劃布局，著力連通江河湖庫水系
實施江河湖庫水系連通，是優(yōu)化國土空間格局、增加水環(huán)境容量、改善水安全狀況的戰(zhàn)略舉措。一是在國家層面，系統(tǒng)整治江河流域，同時以重要江河湖泊為基礎，重要控制性水庫為中樞，南水北調等重大跨流域調水工程為依托，逐步形成“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的河湖水系連通總體格局。二是在區(qū)域層面，因地制宜建設必要的引調水工程和區(qū)域水網(wǎng)工程，加快構建布局合理、生態(tài)良好，引排得當、循環(huán)通暢，蓄泄兼籌、豐枯調劑，多源互補、調控自如的江河湖庫水系連通體系。三是在工程層面，深化河湖水系連通運行管理和優(yōu)化調度研究，協(xié)調好上下游、左右岸、干支流關系，科學實施調度，充分發(fā)揮江河湖庫水系連通工程的綜合效益。
（五）注重改革創(chuàng)新，著力構建水權制度體系
實行最嚴格的水資源管理制度，必須堅持政府和市場兩手發(fā)力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的引導、監(jiān)管作用，加快建立水權制度體系。一是搞好用水權初始分配。開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權試點，分清水資源所有權、使用權及使用量，探索建立分級行使所有權的體制。推進水資源使用權確權登記，將水資源占有、使用、收益的權利落實到取用水戶。二是培育水權交易市場。鼓勵和引導地區(qū)間、流域間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間開展水權交易，探索多種形式的水權流轉方式。研究制定水權交易管理辦法，明確可交易水權的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規(guī)則等。逐步建立健全國家、流域、區(qū)域層面水權交易平臺體系，以及水權利益訴求、糾紛調處和損害賠償機制，維護水市場良好秩序。三是推行合同節(jié)水管理。培育一批專業(yè)化節(jié)水管理服務企業(yè)，推動企業(yè)與用戶以契約形式約定節(jié)水、治污、非常規(guī)水源利用等目標，并向用戶提供節(jié)水技術改造、節(jié)水產(chǎn)品和項目融資、運營管理維護等專業(yè)化服務，實現(xiàn)利益共享，促進節(jié)水減排，提高水資源利用效率和效益。
三、實行最嚴格的水資源管理制度需要全黨全社會的共同努力
實行最嚴格的水資源管理制度，涉及各行各業(yè)、千家萬戶，需要全民動手、全社會參與。
（一）落實責任，形成上下聯(lián)動格局
將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的主要指標納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，落實地方政府的主體責任。建立完善部門分工協(xié)作和行業(yè)協(xié)調聯(lián)動機制，指導和督促各地完善水資源管理體制，各有關部門按照職責分工，密切協(xié)調配合，形成工作合力。
（二）健全機制，完善政策法規(guī)體系
以健全法律法規(guī)、完善標準體系、加大財稅政策支持為核心，推動形成實行最嚴格的水資源管理制度的長效機制，引導、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源的行為，對涉水領域各類違法違規(guī)行為，依法加大查處力度。
（三）嚴格監(jiān)督，加大考核獎懲力度
完善實行最嚴格的水資源管理制度目標指標體系、考核辦法、獎懲機制，加強監(jiān)督和考核，考核結果作為干部主管部門對政府領導班子和相關領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。建立國家水資源督察制度，對不顧水資源水環(huán)境條件盲目決策、造成嚴重后果的，嚴肅追究責任。
（四）加強宣傳，形成良好輿論氛圍
從青少年抓起，從家庭、學校教育抓起，深入開展水資源節(jié)約保護宣傳教育，在全社會樹立水憂患意識和水資源節(jié)約保護意識，倡導先進的水生態(tài)倫理價值觀和適應水生態(tài)文明要求的生產(chǎn)生活方式，培養(yǎng)科學的用水態(tài)度和規(guī)范的用水行為，形成節(jié)水、惜水、愛水、護水、親水的濃厚氛圍。
（原文刊載于人民出版社出版的《<中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議>輔導讀本》）
來源：中國水利網(wǎng)站
責任編輯：陳帥